Problematika indikace tepla pro vytápění v evropské a naší legislativě

Před svým vstupem do EU se Česká republika zavázala převzít právo ES s výjimkou tří směrnic, a to směrnice 68/414/EHS, 96/92/ES a 98/30/ES., u nichž požádala o přechodné období. Jde v nich o pozdější dosažení požadované úrovně povinných zásob ropy a ropných produktů (odklad do r. 2005) a pozdější otevření trhu s elektřinou a plynem (odklad do r. 2005, resp. 2008). Všechny ostatní směrnice jsme se zavázali přijmout před vstupem do EU.

V oblasti zásobování teplem jde mimo jiné i o směrnici 93/76/EHS ze dne 13. září 1993 k omezení emisí CO₂ efektivním využíváním energií (SAVE). Druhou pak je v současné době projednávaná směrnice "Energetická hospodárnost koncových spotřebitelů a energetické služby".

Abychom lépe pochopili, jak směrnice EU chápou naše státní orgány, dovolím si citaci z publikace kolektivu autorů "Přehled evropské energetické legislativy", v níž se definuje mimo jiné i to, co je směrnice EU:

Směrnice (Directives) je právně závazná jako cíl, kterého má být dosaženo v členských státech, jimž je směrnice určena. Členské státy, jichž se směrnice týká, mají povinnost včlenit do svého právního systému nové závazné právní normy, resp. upravit již platné právní normy tak, aby byly zabezpečeny cíle stanovené směrnicí. Je však ponecháno na příslušných orgánech členských států, aby vybraly formu a metody aplikace příslušné směrnice. V souladu s ústavními systémy jednotlivých členských států se ustanovení nezbytná pro splnění cílů stanovených směrnicí vyhlašují jako závazné právní normy v každém členském státě, jehož se směrnice týká, formou tam obvyklou. Členský stát musí včlenit principy příslušné směrnice do svého právního řádu ve lhůtě uvedené v dané směrnici.

Domnívám se, že z výše uvedené citace je jasné, že směrnici EU není možno zcela ignorovat prosazováním názoru, že směrnicí stanovené cíle dosáhneme vlastní cestou, která se od principů stanovených směrnicí může zcela diametrálně lišit.

V dalším se budeme věnovat oběma výše uvedeným směrnicím EU podrobněji, a to zejména ve vztahu k ústřednímu vytápění budov, jejich klimatizaci a přípravě teplé vody.

Směrnice 93/76/EHS Rady ze dne 13. září 1993 k omezení emisí CO₂ efektivním využíváním energií (SAVE)

V úvodní části této směrnice se konstatuje, že na oblast obytných budov a terciárního sektoru připadá téměř 40 % spotřeby energie v Evropském společenství. Její další zvyšování by vedlo i k narůstání emisí CO₂.

K velmi důležitým ukazatelům patří průkaz o spotřebě energií v budovách, který povede k lepší transparentnosti trhu s nemovitostmi a podpoří i investice do provádění úsporných opatření oblasti spotřeby energií.

Správně sestavené vyúčtování nákladů na vytápění, klimatizaci a přípravu teplé vody v přiměřeném poměru ke skutečné spotřebě energie obyvatel domů přispívá k úsporám energie v oblasti bydlení. Je žádoucí obyvatelům těchto budov umožnit, aby si mohli regulovat svoji vlastní spotřebu tepla pro vytápění, spotřebu teplé i studené vody sami. Doporučení a usnesení Rady pro vyúčtování nákladů na vytápění a přípravu teplé vody byla dosud (tj. do září 1993) prosazena pouze ve dvou členských státech. Až dosud se podstatná část nákladů na vytápění a přípravu teplé vody rozúčtovává stále ještě podle jiných faktorů než podle skutečné spotřeby energie.
Rada proto vydala tuto směrnici.

Článek 1

Touto směrnicí převládá snaha, aby členské státy uskutečnily cíl omezení emisí CO₂ prostřednictvím efektivního využívání energií, zejména pak prostřednictvím sestavení a prosazení programů s níže uvedeným obsahem:

• průkaz o spotřebě energie budovy,
• vyúčtování nákladů na vytápění, klimatizaci a přípravu teplé vody podle skutečné spotřeby,
• podpora financování v rámci úsporných energetických investic ve veřejném sektoru třetí stranou,
• tepelná izolace novostaveb,
• pravidelné prověřování topných kotlů,
• energetické bilance v podnicích s vysokou spotřebou energií.

Programy mohou být právní a správní předpisy, jakož i hospodářské a správní nástroje, osvětová a vzdělávací opatření a dobrovolné dohody, jejichž účinnost lze objektivně odhadnout.

Článek 2

Členské státy sestaví programy v souvislosti s průkazem o spotřebě energií pro budovy a tyto programy také zrealizují. Průkaz o energetické spotřebě budovy s popisem znaků týkajících se energie bude sloužit pro informaci případných uživatelů budovy o efektivním využívání energií v budově.

Průkaz o spotřebě energie může poukázat také na možnosti zlepšení těchto energetických ukazatelů.

Článek 3

Členské státy sestaví programy pro reálné vyúčtování nákladů na vytápění, klimatizaci a přípravu teplé vody v přiměřeném poměru ke skutečné spotřebě a tyto programy také zrealizují. Tyto programy umožní rozdělení nákladů mezi uživatele budovy nebo částí budovy podle spotřeby tepla, případně spotřeby studené a teplé vody každého uživatele. To se týká budov nebo částí budov, které jsou vybaveny ústředním vytápěním, klimatizací nebo přípravou teplé vody. Obyvatelům takových budov by mělo být umožněno, aby si vlastní spotřebu regulovali sami.

Článek 4

Členské státy sestaví programy, které umožní ve veřejném sektoru financování investic k efektivnímu využívání energií třetí stranou, a tyto programy také zrealizují.

Financováním třetí stranou se v této směrnici rozumí provedením projektu, výstavby, provozu a údržby zařízení pro efektivní využívání energií. Úhrada těchto nákladů by měla být provedena zcela nebo zčásti pomocí úspor energií.

Článek 5

Členské státy sestaví a zrealizují programy s cílem dosažení účinné tepelné izolace novostaveb z dlouhodobého pohledu podle norem, jež členské státy určí při zohlednění klimatických podmínek a oblastí a užití budov.

Článek 6

Členské státy sestaví a zrealizují programy pro pravidelnou kontrolu a prověřování vytápěcích zařízení s jmenovitým výkonem vyšším než 15 kW, a to pro zlepšení provozních podmínek z pohledu spotřeby energií a pro omezení emisí CO₂.

Článek 7

Členské státy sestaví a zrealizují programy s cílem podpory pravidelných diagnóz energií pro průmyslové podniky s vysokou spotřebou energie, pro dosažení efektivního využití energií v podnicích a pro omezení emisí CO₂; mohou učinit příslušná opatření i pro další podniky s vysokou spotřebou energií.

Článek 8

Členské státy určí rozsah programů uvedených v článcích 1 - 7 na základě potenciálních zlepšení stupně využití energií, poměru náklady: využití, technické proveditelnosti a snášenlivosti ŽP.

Článek 9

Členské státy předloží komisi každé dva roky zprávu o realizaci programů uvedených v této směrnici. Přitom budou informovat komisi o tom, pro které možnosti se ve svém balíčků opatření rozhodly. Se zřetelem k článku 8 sdělí komisi na žádost důvody, které vedly k jejich rozhodnutí, pokud jde o obsah programů.

Článek 10

1. Členské státy vydají potřebné právní a správní předpisy a/anebo učiní jiná v článku 1 uvedená opatření pro co nejrychlejší splnění této směrnice, nejpozději však do 31. 12. 1994. Členské státy musí učinit veškerá opatření pro splnění takto stanovených cílů této směrnice.

Vydají-li členské státy právní a správní předpisy, vezmou v úvahu tuto směrnici v předpisech samotných nebo na základě odkazu úředního zveřejnění. Členské státy si regulují podrobnosti. To platí také pro prosazování programů v jné formě.

2. Členské státy sdělí komisi znění vnitrostátních právních a správních předpisů a/anebo jiných v článku 1 uvedených opatření, které vydají v oblasti určené touto směrnicí.

Článek 11

Tato směrnice je určena pro členské státy.

Směrnice č. 93/76/EEC má být v dohledné době nahrazena směrnicí EP a Rady "Energetická hospodárnost konečného spotřebitele a energetické služby". Tři ze šesti realizovaných článků směrnice č. 93/76/EEC byly již nahrazeny články směrnice č. 2002/91/EC "Energetická efektivnost budov". Současný návrh směrnice "Energetická hospodárnost koncového spotřebitele a energetické služby" má pokrýt zejména článek 3 směrnice č. 93/76/EEC o individuálním měření a vyúčtování spotřeby energie, článek 4 o financování energetické efektivnosti ve veřejném sektoru třetí stranou a článek 7 o energetických auditech v průmyslu. Přijetí tohoto dokumentu pak umožní zrušení směrnice 93/76/EEC.

Směrnice "Energetická hospodárnost koncového spotřebitele a energetické služby" sestává z 18 článků a 4 příloh. Cílem naplnění této směrnice je roční úspora energie ve výši 1 % energie distribuované a/nebo prodané koncovým zákazníkům tak, jak je to vypočítáno pro základní rok v Příloze I. Z hlediska indikace a rozúčtování nákladů na teplo pro vytápění je nejdůležitější její článek 13.

KAPITOLA III

Článek 13
Měření a informativní účtování spotřeby energie.

1. Členské státy se musí ujistit, že:

Všichni koncoví spotřebitelé energií dodávaných ze sítí a/nebo dodavatelské firmy jsou vybaveny konkurenčně oceněnými jednotlivými měřidly, která přesně odrážejí zákazníkovu aktuální spotřebu energie a aktuální čas používání.

2. Členské státy se musí ujistit, že:

Zúčtování odráží aktuální spotřebu ve srozumitelných termínech a je prováděno tak často, aby to umožnilo zákazníkům regulaci jejich vlastní spotřeby energie. U síťového rozvodu energií tam, kde je to možné, by měly na stejném účtu figurovat poplatky za energii i za její distribuci.

3. Členské státy se musí ujistit, že:

V účtech nebo s nimi, kontraktech, transakcích, výpisech distribučních stanic a v propagačních materiálech všichni distributoři energií a/nebo maloobchodní prodejci budou zákazníkovi povinně uvádět tyto informace:

1. současné aktuální ceny a kde je to možné i aktuální spotřebu;
2. kde je to možné, porovnání současné zákazníkovy spotřeby energie se spotřebou za stejné období v minulém roce v grafické formě
3. porovnání s průměrem ve stejné kategorii;
4. dopad distribuované nebo spotřebované energie na životní prostředí, jako např. CO₂;
5. kontaktní informace, včetně webových stránek, kde se dají získat informace o dostupných energetických službách, energeticko-efektivních programech a jiných energeticko-efektivních opatřeních, stejně tak jako technických specifikacích pro energetické spotřebiče.

KAPITOLA IV

Závěrečná ustanovení

Článek 14
Zpráva

1. Členské státy budou podávat zprávy Komisi o všeobecné administraci a realizaci těchto směrnic. Zpráva bude obsahovat informace o opatřeních, která byla nebo budou přijata, včetně kvalifikace, certifikace a/nebo akreditace poskytovatelů energetických služeb. Bude také obsahovat informace o schématech energetických auditů, o využití finančních nástrojů na úspory energie, o vylepšeném měření a informativním vyúčtování. Také by měly být připojeny informace o očekávaném dopadu a financování opatření.

2. Nejpozději 2 roky po přijetí těchto směrnic a potom každé 3 roky až do roku 2012 (včetně) předloží Členské státy Komisi zprávu o jejích úspěších při plnění národního ročního cíle úspor energie, jek je uvedeno v článku 4 odst. (1), o cílech ve veřejném sektoru, jak je uvedeno v článku 5 odst. (1) a o vývoji energetických služeb, jak je uvedeno v článku 6 odst. (a). Efekty opatření z předešlých let, které byly použity pro kalkulaci úspor, budou přesně specifikovány a vyčísleny. Toto bude pokračovat až do posledního roku stanovených cílů, jek je uvedeno v článku 4 a 5.

3. Komise, na základě zpráv Členských států, vyhodnotí, do jaké míry udělaly Členské státy pokrok pro dosažení jejich národních cílů. Komise zveřejní své závěry ve zprávě, poprvé nejpozději do 3 let po přijetí této směrnice a potom každé tři roky. Tato zpráva bude doprovázena, pokud to bude nutné, i návrhy Evropskému parlamentu a Radě na dodatečná opatření.

Článek 15
Zrušení

Směrnice Rady 93/76/EEC bude zrušena dnem, kdy tato směrnice vejde v platnost, jak je uvedeno v článku 17.

Článek 16
Přesunutí

1. Členské státy uvedou v činnost zákony, regulace a administrativní předpisy nezbytné k souladu s touto směrnicí nejpozději do 1.června 2006. Neprodleně také předloží Komisi text těchto opatření a uvedou i vzájemnou vazbu mezi těmito opatřeními a touto směrnicí. Přijmou-li Členské státy tato opatření, budou tato obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo budou doprovázena takovýmto odkazem při příležitosti jejich oficiální publikace. Členské státy určí, jak mají být takovéto odkazy provedeny.

2. Členské státy předloží Komisi texty hlavních opatření národním zákonem, který přijaly v oblasti spravované touto směrnicí.

Článek 17
Začátek platnosti

Tato směrnice vstoupí v platnost dvacátý den po zveřejnění v Official Journal of the European Union.

Článek 18
Adresáti

Tato směrnice je adresována Členským státům.

Aby nemohlo být sporu o tom, koho se tato směrnice týká jakožto koncového spotřebitele, je tento termín jednoznačně definován v článku 3 odstavci (f):

(f) "Koncový spotřebitel": koncový spotřebitel v domácnosti, v zemědělském, komerčním nebo průmyslovém sektoru (vyjma instalací uvedených v Příloze I směrnice 2003/87/ES a průmyslových aktivit uvedených v Příloze I směrnice 1996/61/ES) a v dopravním sektoru (vyjma dopravy letecké a lodní).

Z českých právních norem se zabývá problematikou indikace tepla pro vytápění a rozúčtování nákladů vyhláška MMR č. 372/2001 Sb. ze dne 12.října 2001, kterou se stanoví pravidla pro rozúčtování nákladů na tepelnou energii na vytápění a nákladů na poskytování teplé užitkové vody mezi konečné spotřebitele. K této vyhlášce vydalo MMR metodický pokyn čj. 28203/2002 - 71 ze dne 19.prosince 2002.

Koncem roku 2000 konečně vyšel dlouho očekávaný zákon č. 406/2000 Sb. o hospodaření energií, jehož novela má po schválení podpise prezidenta republiky vstoupit v platnost dnem 1.července 2006. Ačkoliv lze považovat za nesporné, že k maximálním úsporám energie vede především optimální součinnost regulace, měření a indikace, zachoval se zákon jak ve svém původním znění tak i ve znění novely k otázkám měření a indikace velice macešsky. Pouze v původním návrhu znění § 6 odst. (7) byla obsažena formulace: "Vlastník budovy nebo společenství vlastníků jednotek musí vybavit vnitřní tepelné zařízení budov přístroji regulujícími a registrujícími dodávku tepelné energie konečným spotřebitelům v rozsahu stanoveném vyhláškou." Bohužel však z této formulace v definitivní verzi zákona vypadla slova "... a registrujícími...", jež by mohla být oporou pro instalaci měřicí a indikační techniky u konečných spotřebitelů (bytů i nebytových prostorů).

Z tohoto důvodu se pak zaměřily i na zákon navazující vyhlášky MPO č. 151/2001 Sb. a 152/2001 Sb. pouze na problematiku regulace, zatímco otázky měření a indikace byly ponechány stranou.

O měření a rozúčtování tepelné energie pro vytápění se zmiňuje zákon č. 458/2000 Sb. (tzv. energetický zákon) v § 78 odst. (5) takto: "Hodnoty (rozumí se množství tepla) naměřené a zjištěné dodavatelem a ceny v místě měření tvoří náklady na tepelnou energii, které se rozúčtují mezi konečné spotřebitele, jimiž jsou uživatelé bytů a nebytových prostorů. Pravidla pro rozdělení těchto nákladů na služby vytápění a poskytování teplé užitkové vody stanoví prováděcí právní předpis." Dále pak je v § 98 odst. (9) zmocnění MMR k vydání příslušné vyhlášky (č. 372/2001 Sb.).

Charakteristické je pro vyhlášku č. 372/2001 Sb. to, že se prakticky celá zabývá rozúčtováním nákladů na vytápění a na dodávku teplé vody na základě náměrů indikátorů (vytápění nebo bytových vodoměrů), aniž by v zákonu č. 406/2000 Sb. o hospodaření energií byla o indikátorech byť jenom letmá zmínka.

Zatímco zavádění regulační techniky (termostatických ventilů, regulačních a uzavíratelných šroubení, regulátorů tlakové diference, atd.) bylo zákonem č. 406/2000 Sb. termínováno do konce roku 2004 (jeho novelou do konce roku 2006) a sankcionováno (při nedodržení termínu až 1 mil. Kč pro vlastníka objektu, indikační technika nenašla v tomto zákonu ani jeho současné novele oporu a nemusí být proto povinně zaváděna.

Bez zavedení měřicí nebo indikační techniky však spotřebitelům chybí motiv pro regulaci tepelného výkonu a hospodárné chování. Rovněž nelze provádět rozúčtování nákladů podle skutečné spotřeby energie tak, jak to požaduje již směrnice Rady EU 93/76/EEC, k jejímuž respektování jsme se zavázali již před vstupem do EU, a jež měla být již dávno zapracována do našich právních norem. V současné době se situace opakuje kolem nové směrnice "Energetická hospodárnost koncových spotřebitelů a energetické služby".

Jako každoročně, právě v současné době se znovu objevují diskuse kolem rozúčtování nákladů na teplo pro ústřední vytápění. Dochází k pochybnostem o správnosti rozdělení nákladů, zpochybňují se postupy při rozúčtování a soulad s platnou legislativou.

Rozúčtování nákladů na ústřední vytápění se řídí vyhláškou MMR č. 372/2001 Sb. ze dne 12.října 2001. Nejdiskutovanější částí této vyhlášky je její § 4, a to především jeho odstavce (3) a (4). Pro jednoznačné pochopení uvádím jejich doslovné znění.

(3) Spotřební složku rozdělí vlastník mezi konečné spotřebitele úměrně výši náměrů měřičů tepelné energie nebo indikátorů vytápění s použitím korekcí a výpočtových metod, které zohledňují rozdílnou náročnost vytápěných místností na dodávku tepelné energie danou jejich polohou.

(4) Rozdíly v nákladech na vytápění připadající na 1 m² započitatelné podlahové plochy nesmí překročit u konečných spotřebitelů s měřením či indikací v zúčtovací jednotce hodnotu 40 % oproti průměru zúčtovací jednotky v daném zúčtovacím období. Pokud dojde k překročení přípustných rozdílů, provede vlastník úpravu výpočtové metody uvedené v odstavci (3).

Těmito dvěma odstavci, alespoň podle mého názoru, zavádí vyhláška MMR č. 372/2001 Sb. deformaci skutečné spotřeby tepla pro vytápění bytů i nebytových prostorů, která se dá stručně vyjádřit jako: "Plaťme za dosažení stejné teploty v bytech stejně vysokou úhradu a omezme rozpětí odběru tepla na jisté mezní hodnoty." A právě v tom je rozpor s požadavky směrnic EU.

Uveďme zde příklad, který nás o tomto rozporu markantně přesvědčí. Bude to případ ústředně vytápěného domu s horizontálními bytovými rozvody, kde každý byt má na vstupu měřiče tepla. Pokud bude mít smlouvu o dodávce a odběru tepla uzavřenu s dodavatelem tepla vlastník nemovitosti (zúčtovací jednotky), vztahuje se i na bytové měřiče tepla vyhláška č. 372/2001 Sb. a údaje přesných měřidel o spotřebě tepla jednotlivých bytů budou dále korigovány a deformovány koeficienty na polohu vůči světovým stranám nebo podle počtu ochlazovaných stěn. Výsledek pak může být dále korigován podle § 4 odst. (4) na maximální rozdíl ±40 % od průměru celého domu.

V případě, že budou smlouvy o dodávce a odběru tepla uzavřeny mezi jeho dodavatelem a vlastníky či uživateli jednotlivých bytů, nespadá tato nemovitost pod působnost vyhlášky č. 372/2001 Sb. a údaje jednotlivých bytových měřičů tepla již nebudou nijak upravovány.Tak může dojít u dvou stavebně zcela identických nemovitostí k diametrálně odlišnému rozdělení nákladů na vytápění.

V poslední době se množí požadavky zejména společenství vlastníků bytových jednotek na to, aby byla respektována skutečná spotřeba tepla jednotlivých bytů, do jejichž úpravy vložili jejich vlastníci nemalé finanční prostředky.

Uveďme zde jeden zcela konkrétní případ osmipodlažního domu s 23 byty. Z nich užívají sami vlastníci 20 bytů, zatímco zbylé 3 byty jsou pronajímány dalším uživatelům. Tyto byty měly vždy podíl na spotřebě tepla a tudíž i nákladech asi o 20 % vyšší než průměr celého domu. Za poslední rok vložili vlastníci ve svých 20 bytech investice do výměny oken za plastová a provedli i zasklení lodžií. Tím se snížila tepelná ztráta jejich bytů asi na 50 % původní hodnoty. U pronajímaných bytů k této investici nedošlo a jejich spotřeba zůstala na původní úrovni, při čemž se oproti průměru celého domu pohybovala kolem 203 %. V rozúčtování nákladů provedeném podle vyhlášky č. 372/2001 Sb. § 4 odst. (4) pak došlo k omezení jejich podílu na +40 %. Zbytek jejich nadměrné spotřeby pak museli uhradit vlastníci bytů, kteří do svých bytů vložili nemalé prostředky a právem očekávali, že se jim jejich investice vrátí v úsporách tepla.

Protože je vyhláška MMR č. 372/2001 Sb. kogentní právní normou, museli by o nepoužití jejího § 4 odst. (3) a (4) rozhodnout jednomyslně všichni vlastníci bytů v domě. K tomu samozřejmě nikdy nedojde, protože toto rozhodnutí vždy zablokují ti vlastníci, kteří do svých bytů neinvestovali a za něž část jejich spotřeby zaplatí ti, kteří se rozhodli investovat do úsporných opatření.

Z hlediska výše uvedených příkladů považuji za zcela zřejmé, že existuje zcela zřejmá kolize vyhlášky MMR č. 372/2001 Sb. se směrnicemi EU, které se ČR zavázala převzít a začlenit do svých právních norem. Domnívám se rovněž, že tyto směrnice nelze zcela ignorovat prosazováním názoru, že směrnicemi stanovených cílů dosáhneme vlastní cestou, která se od principů stanovených těmito směrnicemi může diametrálně lišit.

Mám za to, že by se tvůrci našich právních norem měli v současné době zaměřit na řešení těchto základních problémů:

1. Je vytápění bytů službou, kterou je nutno řádně odebírat,
2. Je vytápění bytů dodávkou tepelné energie konečnému spotřebiteli, jež má v daném bytě zabezpečit jistou vnitřní teplotu v souladu s přáním konkrétního spotřebitele?

Z hlediska ochrany základních lidských práv a svobod jednotlivce pak bude nutno řešit i tyto další problémy:

1. Může být koncový spotřebitel (uživatel bytu) nucen k tomu, aby odebíral tepelnou energii (popřípadě službu), kterou nechce?
2. Může být koncový spotřebitel (uživatel bytu) nucen k tomu, aby platil za tepelnou energii, kterou neodebral (viz § 4 odst. 4 vyhl.č. 372/2001 Sb.)?
3. Může být koncový spotřebitel (uživatel bytu) nucen k tomu, aby platil úhradu za část energie, kterou odebral jiný koncový spotřebitel ve stejné zúčtovací jednotce?

Odpovědi na tyto zásadní otázky musejí být jasně a jednoznačně zakotveny v našich právních normách a nesmějí být, alespoň podle mého názoru, v kolizi s právními předpisy EU.